建國前後的機構職級及其演變

本文是

省軍含義變遷（縮略版） – 難眩以偽的文章 – 知乎 https://zhuanlan.zhihu.com/p/523676915

的後續與補充。

〇、總述

看完知乎問題

少將相當於什麼級別的幹部? – 知乎 https://www.zhihu.com/question/35302869

和

軍隊和地方的級別如何對應？ – 知乎 https://www.zhihu.com/question/27087267

裡面各種回答和評論，感嘆出現不少張冠李戴的錯誤，如把建國初的行政大區等價於現在的戰區、把老行政級別和現在的公務員27級級別混淆、把現在的省和軍當作平級建制等。其原因多半是相關知識的缺乏和出於感情對某些職業的拔高，但要認真解釋個中疑難，需要梳理建國前後的機構職級及其演變，不是網友腦海裡想象的那麼簡單明瞭。話題雖舊，有必要正本清源。

建國前後的機構職級與當今最大的不同，無外乎兩點，一個是行政區劃的層級不同，一個是機構和對應官員的級別並非現在這麼簡單。

一、各中央局、中央分局以及所轄區（省）黨委

建國初的大行政區，來源於早期中央設置的、分管數省事務的派出機構——中央局，同時具有同級並接受其領導的政府、軍區機構，解放戰爭時期逐漸成熟。中央局下有派出機構中央分局，而省委、區黨委等則是受其領導的地方組織。

內戰階段的中央局，或直轄區（省）黨委（省級黨委），或通過中央分局領導省級黨委，以下表格僅展示部分機構層級關系，並不保證各機構存在的同時性。

1. 西北局

2. 華北局

3. 東北局

4. 華東局

5. 中原局-華中局-中南局

6. 西南局

7. 區劃層級與軍區級別

與當今的省——地——縣區劃層級不同，當時采用的是中央局（大區級）——分局（虛級）——區、省委（省級）——地委（地專級）——縣委（縣級）的架構。更復雜的是，此時的省和行政區（即區黨委對應的區），是解放區的“省”，由大區直轄，而解放後完整建制的省，其劃分基本沿用的是清代的省，其面積與解放區的“省”不可同日而語，而且在省之下也設置瞭行政區（行署區），是省轄而非大區直轄，在民政部的書籍中，大區轄行署區被列入省級區劃，省轄行署區被列入地級區劃。嚴格來說，建國後采用的是大區——省——行署區（虛級分省）——專區——縣的層級架構。

解放區的“省”和完整建制省的對比

1948年，中央軍委發出《關於統一全軍組織及部隊番號的規定》，規定中央局對應野戰軍/大軍區，中央分局對應二級軍區/兵團，省委和區黨委對應三級軍區/軍，此時解放區的“省”、“區”和軍隊的軍是對應的，有的文件會議傳達到省級黨委和軍級黨委，簡稱“傳達到省軍級”，同理還有地師級、縣團級。

但僅僅過瞭不到4年時間，全國大部解放，此時的省已經不是解放區的“省”，面積變大瞭數倍，完整建制的省份，幾乎全部對應二級軍區（兵團級），青海、寧夏以及被人為分割的東北省份及江蘇、安徽、四川下各區等基本對應三級軍區（軍級），而明確在省之下的行署區，則全部對應三級軍區（軍級），如膠東區、伊犁區、海南區、湘西區等。省與軍已經開始錯位。

此外還有和省平級的直轄市12個，除北京上海外，由所在大區代管，和其他由大區代管的“省級”行署區實際為同規格，後降為省轄市，名為地級區劃，其實級別仍高於普通專區和專級市，被稱為“省轄大市”。

建國後省級區劃與二級軍區分佈，底圖來源Wikipedia

二、機構與官員級別

1. 級別異同

現在的省部級、廳局級、縣處級、鄉科級，這種把國傢機關層級和地方行政區劃層級並列的稱呼，其實是90年代規范公務員領導職務之後的事情，我們一般認為國務院的部、局、處，分別與地方的省、地、縣平級。但有人進一步通過省軍級、地師級等稱呼由推導出軍長相當於省部長，這就是屬於畫蛇添足瞭。

而在當時，國傢的部委和省市、司局廳和專區、處和縣之間，根本不是明確的平級關系，而且縣之下還有區公所，更不必說鄉、科平級。這也是為什麼有的電視劇會出現“國企廠長的級別比市長高”的情況。

為瞭去界定當時並不明確的機構規格，就必須通過各機關單位對應的幹部的行政級別來反推。

2. 國傢機關工作人員行政級別與軍隊幹部級別

為保證供給制到工資制的轉變，52年黨政幹部和軍隊幹部分別評定行政級別和軍隊幹部級別，老行政級別從24級擴展到30級，軍隊級別一般可認為有23級或25級。而且二者之間存在一定的對應關系。

當時並無省部級正職、正廳局級一類說法，對人的描述則是職務+級別，如丁玲：文藝處長行政七級，茅盾：文化部長行政三級。

從當時的定級表大致可以看出，部委的司局長定級高於地專級正職，而國傢機關處長則幾乎和專員平齊，科長和縣長幾乎平級，國傢機關層級和地方區劃層級根本不對應，更不用說軍=省=部，師=地=廳=司這種“強行對應”。此外，中央工作機構如中組部、中辦，和中央派出機構中央局沒有上下級關系，也無法判斷級別高低，所以有人移花接木，把現在的正部級單位換算成建國初中央局之下的省級單位進而刻舟求劍地論證自己臆想的結論，屬實是一知半解。

市分為直轄市和省轄市，省轄市從政治規格上又細分為省轄大市（行署級）、專級市、縣級市。其中省轄大市包含重慶、廣州、沈陽等，約等於後來的計劃單列市/副省級市。

軍隊幹部的級別，和地方的行政級別存在對應關系。62年以前，從大軍區司令員政治委員級到準軍級，大約依次對應行政3、4、5、6、7、8、9、10級，從正師級到副排級，依次對應11-22級。62年軍以下幹部套改級別整體往上提瞭一格，即原正師級套改10級，原正團級套改13級。65年徹底取消軍銜和軍隊幹部級別，套改地方行政級別由原軍隊幹部級別和時任職務同時確定。

從以上表格可以看出，從級別上來看，當時（65年之前）的團級大致與縣級相當，師大致與普通地專級相當，軍級大致與行署/大市/司局級相當，兵團級幹部大致與省/部級幹部相當。

三、沿革與變化

1. 軍地對應變化

不難看出，軍一開始對應解放區的“小省”，後來對應的是被分省後的省級行署區或者省轄行署區，行署區消失後，正職對應副省長，副職對應廳局長和專員；兵團則一開始對應分局，各省份健全後，則對應省和政務院的部；大軍區起初對應中央局和政務院指導委員會，後來55年重新組建軍區以及大量原兵團級單位升格大軍區級（二級軍區、軍兵種和一些部門），新12個軍區的格級實際下降為行政五六級的省部級單位，之後的7軍區5戰區其實沿用的則是新的軍區，而非54年之前的軍政大區。55年軍區改制後，新的兵團級單位實際占據瞭未曾出現的“副大軍區級單位”，由於軍區格級下降，兵團級單位其實對應行政六級規格單位，即低於部委一格的國務院直屬局。

註1：這裡要區分幹部的級和職的概念。

註2：野戰兵團取消後，軍區直接領導軍，但是兵團級單位一直存在到80年代末90年代初左右，才套改為副大軍區級單位，包括海軍的艦隊、軍區空軍、部分院校、部分研究院、新疆軍區、旅大警備區等，1983年新成立的武警總部也是兵團級單位，編制在公安部之下。

80年代軍官采用新的職務等級序列，原來的行政級別重要性降低甚至停用。88年取消兵團職和兵團級單位後，正兵團職套改大軍區副職，原副兵團職保留待遇，新的崗位則設置為正軍職，新的大軍區副職，約等於進入候補委員的省部級副職（或者省委副書記），和50年代初的大行政區副職完全不是一個概念。

2. 從級別主導到職務主導的新陳代謝

因為職務等級遠沒有級別重要，所以對一個機構的規格定位為哪一級也不是很明確。正如劉巖所說，一開始很少會明確出現“副”字打頭的單位級別。對於機關、院校、基地、工廠等單位，一般說“執行師（軍）級權限”或者“執行兵團級權限”。也有少數副字級別的單位，比如1955年成立的上海警備區執行副兵團級權限，某軍區工程兵執行副兵團級權限；60年代後，有副師級的地級市的武裝部，副軍級的廣州警備區等等。

地方上黨政機關以外的各種院校工廠等單位，同時也在借用軍隊的級別。比如大連造船廠，為省軍級單位，現為中船重工下屬企業；某資源開采企業，為地師級單位，現為省屬國企；西南某高校，為省軍級單位，現為國傢民委所屬本科高校；某工程管理局，為省軍級單位，接受建工部垂直領導；某省建設兵團，為省軍級單位，後改制省農墾總局；還有武鋼公司、基建工程兵北京指揮部、成發集團等等，後來或改為副部級單位，或壓縮為正司局級單位（後40+傢央企）。

3. 層次規范簡並

90年代的公務員暫行條例，設置瞭領導職務層次，從法理上明確瞭省部、司廳、縣處、鄉科的對等，並設置15個級別，後來新的規定擴展到27級，級別已經不是主導幹部地位的因素瞭。（我們日常所說的“級別”，實際是領導職務層級，而不是27個級別。）

（已修改）

原國務院直屬局，演變為部委管理的國傢局和其他副部級直屬單位；省轄大市，演變為計劃單列市、副省級市：而且二者有著“同構的”職級序列。

不過層級減少後，也帶來一些困難，某些單位事實上隻能處在介於兩個級別之間的中間層，如新建兵團，以鐵路、石油、電力等為代表的，由部委（部級總公司）轉制的巨型央企實際在正副部之間，央企後40+傢、部分院校等實際規格在副部正廳之間。

既然使用少的層級數，就會出現級別的退化（Degeneracy），即原本分屬不同層級的機構被包含於同一層級之中。軍、師兩級有可能會合並為新層級的同一級中，最典型的是武警改革後原軍級單位和師級單位都被套改為正司局地廳級單位。此外，伊犁州、軍工類央企的“上下一般粗”現象也來源於此類簡並。

4. 職務等級公開

原大多數人行政級別和軍隊幹部級別，都是難以查證的，隻是知道他的職務或者軍銜，並不知道實際的級別。現在黨政官員除內部明確外，其領導職務層級基本全公開。軍官有瞭資歷章、胸章、臂章和最近的捋清一職一銜後，僅通過外觀服飾即可判斷。

四、一則小故事，一個小問題

朱學勤回憶文章，當年為閱讀部分高幹才能借閱的書籍，需要找單位開出“省軍級單位”的介紹信。他找自己所在單位（地師級）寫介紹信給省委宣傳部，又去省委宣傳部拿到瞭省軍級單位的介紹信（部長批的），成功借閱書籍。按照如今的說法，省委宣傳部乃標準正廳級單位，如何能開出符合要求的“省軍級”介紹信？

參考資料

1. 中華人民共和國公務員法_國務院動態_中國政府網
2. 中國共產黨組織史資料：第四卷、第五卷、第七卷、附卷一、附卷二
3. 中華人民共和國行政區劃沿革地圖集 1949-1999
4. 新中國軍區劃分的變遷
5. 1953-1957中華人民共和國經濟檔案資料選編 勞動工資和職工福利保險福利卷
6. 從供給制到職務等級工資制——新中國建立後黨政人員收入分配制度的演變
7. 中國行政區劃通史 中華民國卷
8. 軍隊老幹部工作概述
9. 井延坡工作室｜新中國成立後我軍幹部級別的沿革 – 中華人民共和國國防部