公管丨學科名人思想——古德諾的政治—行政二分法

古德諾的政治—行政二分法

一、生平與著述

弗蘭克·J·古德諾,著名的政治學傢、行政學傢和法學傢,曾任哥倫比亞大學教授和美國政治學會的第一任主席。1913—1914年間曾在北京擔任中國政府的政治顧問,旋因撰寫《共和與君主論》(1914),鼓吹帝制而卷入中國政治旋渦,並因此而身背罵名。1900年出版瞭其具有劃時代意義的名著《政治與行政》一書,他的行政學思想主要體現在《政治與行政》這本書中。

此外,他還著有《比較行政法》(1893)等書。在《政治與行政》這本篇幅不大的行政學經典著作中,古德諾揚棄瞭政治學上立法、司法、行政的三分法,而對威爾遜提出的“政治與行政”二分法作瞭進一步的闡釋和發揮,他認為政治是民意的表現,亦是政策的決定,行政是民意的執行,亦是政策的執行。

這種創見對以後行政學的獨立研究頗有貢獻。他通過對國傢行政與政治、法律、政黨的相互關系,行政與立法、司法的相互關系,中央與地方的關系以及行政功能與體制的關系等一系列重大理論問題的考察和分析,比較系統地闡述瞭他的行政學思想。正是《政治與行政》這本蜚聲世界的行政學經典著作奠定瞭古德諾在行政學研究上的不朽地位,並產生瞭極其深遠的影響。

二、古德諾的主要思想內容述評

由於受到時代的影響,古德諾並沒有把自己的主要註意力集中在行政部門的具體事務上,而是高屋建瓴地分析瞭行政有效開展所涉及的外部環境問題。

  1. 對政治—行政二分法的進一步闡釋

在所有的政府體制中,都存在著兩種主要的或基本的政府功能,即國傢意志的表達和國傢意志的執行,他將這兩種功能分別稱為“政治”與“行政”。

古德諾對政治一行政二分法的貢獻,並不在於他提出的這個“政治一行政”兩分法本身有什麼新意。其貢獻在於他通過對“政治一行政”二分法的進一步闡釋:

1.第一清澄清瞭這種“二分”的提法容易造成的一種誤解,這種誤解認為一種政府功能隻存在於一種政府機構之中。

2.第一次指明這樣一個道理:“分權原則的極端形式不能作為任何具體政治組織的基礎”。“因為這一原則要求存在分立的政府,每個政府機構隻限於行使一種被分開瞭的政府功能。然而,現實需求卻要求國傢意志的表達與執行之間協調一致”。

古德諾的第一個基本觀點:政治與行政是兩種不同的功能,但這種區分隻是純理論上的,而不可能是實踐性的。實踐中,這兩種功能不能被截然分開並分別委以給不同機關;而且這兩種功能之間必須取得某種協調。

(二)對政治與行政應如何協調的途徑的探討

古德諾表現出的真正興趣,主要不是“政治”與“行政”的分離,而是它們二者的協調以及如何取得這種協調。

1.政治與行政協調的道路之一:政治對行政的適度控制

(1)政治必須取得對行政的某種程度的控制

政治對行政的某種形式的控制是政治與行政協調的基礎,控制方法有兩種,一種是法定制度,如:英國內閣必須對議會負責,另一種是法外途徑,如政黨體制。

(2)政治對行政的控制必須有一定的限度

古德諾的第二個基本觀點:為取得政治與行政之間的協調,政治必須對行政擁有某種“適度”的控制,即控制行政功能中之狹義的執行性機構——通過控制這種機構的高層高官即可(政治性任命官員)。

2.政治與行政協調的道路之二:行政的適度集權

地方不受控制,它就會脫離國傢(或州)從而使整體走向分裂。因此,古德諾主張行政權的必要集權。

古德諾的第三個基本觀點:為取得行政的效率以及保證民主,行政集權都是必要的。

3.在美國政治與行政協調的獨特道路:法外調節

美國的政府體制仍然基本上保持瞭穩定和協調,依靠政黨本身的統一性和黨員對黨的忠誠。

古德諾的第四個基本觀點:美國的政黨制度對於保證美國政府體制的順利運轉是必不可少、至關重要的。

4.美國加強民主和效率協調的主攻方向:政府體制的改革

古德諾的第五個基本觀點:美國政府體制改革的方向在於,將政黨制度納入法制化軌道,使之成法內制度,對其行為進行規范和約束,以使其更加負起責任。同時,美國應更多地采用公民投票之方法。

三、簡評

1.在威爾遜政治一行政二分法的基礎上作瞭進一步的闡釋。

2.著重對政治與行政的協調關系以及如何實現這種協調提出瞭自己的獨到見解。其思想和觀點都較為深刻。

3.總體上看,古德諾的行政學研究與威爾遜的研究有相當一致的地方,他也是站在中小資產階級利益一邊,主張行政權力的集中,批評瞭美國建國之初被奉為神聖的某些思想原則。

4.因此,與威爾遜一樣,古德諾的研究也明顯地帶有某種批判精神,他把註意點放在影響行政變革的政府制度上,而沒有真正地深入到行政管理內部的那些技術性細節上去。這些特點的形成,與他所處的時代以及他所代表的利益造成的。

5.總體上,行政學研究在古德諾、威爾遜等行政學創立起這裡,僅僅隻是完成瞭一個起步,它的深入、全面、系統地展開則是他們之後的下一代的課題。

四、典型好題

  1. 真題古德諾協調兩條路徑《2019年華南理工大學885行政管理學真題》
  2. 答案

古德諾是美國著名學者,早期公共行政學的先驅人物,行政學的奠基人之一,將政治與行政二分法發展成系統的理論。在其代表作《政治與行政》一書中,古德諾通過對國傢行政與政治、法律、政黨的相互關系;行政與立法、司法的相互關系;中央與地方的關系以及行政功能與體制的關系等一系列重大理論問題的考察與分析,比較系統地闡述瞭他的行政學思想。

1.政治行政協調的兩條路徑

古德諾認為所有政府體制中都存在著兩種主要或基本的政府功能:“政治”和“行政”,他的真正興趣,是“政治”和“行政”的協調,以及如何取得這種協調。

(1)政治與行政協調的道路之一:政治對行政的適度控制

①政治必須取得對行政的某種程度的控制

他認為,政治對行政的某種形式的控制是政治與行政協調的基礎,控制方法有兩種,一種是通過法定制度達到的,如:英國內閣必須對議會負責;另一種是通過法外途徑,如,政黨體制實現的。例如,在那些“把分別主要承擔這兩種功能的機構在法律上分開”的政府中,如美國,這種控制就是由政黨來完成。

②政治對行政的控制必須有一定的限度

為取得政治與行政之間的協調,政治必須對行政擁有某種“適度”的控制,即控制行政功能中之狹義的執行性機構——通過控制這種機構的高層高官即可(政治性任命官員)。

(2)政治與行政協調的道路之二:行政的適度集權

如美國,中央徒有國傢意志表達的權力,但這種意志的執行則在相當程度上仰賴於地方,而地方如果不受中央的控制,在執行時則可能歪曲這種國傢意志,使之屈從於地方利益的需要。古德諾認為,地方不受控制,它就會脫離國傢(或州)從而使整體走向分裂。因此,古德諾主張行政權的必要集權。

(3)在美國政治與行政協調的獨特道路:法外調節

美國的政府體制仍然基本上保持瞭穩定和協調,依靠政黨本身的統一性和黨員對黨的忠誠。

(4)美國加強民主和效率協調的主攻方向:政府體制的改革

美國政府體制改革的方向在於:將政黨制度納入法制化軌道,使之成為法內制度,對其行為進行規范和約束,以使其更加負起責任。同時,美國應更多地采用公民投票之方法。

2.簡評

古德諾在威爾遜政治——行政二分法的基礎上作出瞭進一步的闡釋,並且著重對政治與行政的協調關系以及如何實現這種協調提出瞭自己的獨到見解,其思想和觀點都較為深刻。

五、關聯知識點

(一)相關考題

1.名詞解釋:古德諾

2.簡答題:古德諾政治與行政二分法的公共行政學意義;古德諾對行政學理論的貢獻;簡述古德諾的學說及其在西方行政學發展中的地位

3.論述題:古德諾政治行政二分法內容和意義,以及其他學者對此的批判;分析:“所謂政治,是國傢意志的表現。所謂行政,是國傢意志的執行”

(二)論文拓展

韓升,高健.古德諾:政治與行政二分及協調[J].吉首大學學報(社會科學版),2016,37(05):83-88.

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